Gegen den Widerstand von Datenschutzbeauftragten und Verfassungsrechtlern hatte der Bundesrat im März 2021 mit dem Registermodernisierungsgesetz eine universelle Bürger-Identifikationsnummer erlaubt. Die Neuerung vermeidet ein verfassungsrechtlich kaum durchsetzbares zentrales Melderegister – stattdessen regelt eine neue Schnittstellenbehörde den Transfer der Bürgerdaten an Datenbanken und Meldeämter. Ein konkreter Termin für die Umsetzung steht noch nicht fest, sie soll aber 2025 erfolgen.
Das Registermodernisierungsgesetzes soll die dringend notwendige Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung endlich beschleunigen und diese dadurch effizienter und bürgerfreundlicher machen.
Verfassungsrechtliche Bedenken gegen Ausweitung der Steuer-ID zur Bürgernummer
Zu den wesentlichen Elementen dieses Vorhabens gehört dabei allerdings auch die Ausweitung der schon seit langem genutzten Steuer-ID zu einer allgemeinen Bürgernummer, um damit den Datenaustausch zwischen Behörden zu vereinfachen und zu beschleunigen. Während Regierungsvertreter dieses Vorgehen schon in der parlamentarischen Diskussion gewissermaßen als alternativlos darstellten, kam nicht nur aus der Opposition deutlicher Widerstand gegen die Pläne, auch Datenschützer und Experten wie der wissenschaftliche Dienst des Bundestags warnten vor der Umsetzung mit Hinweis auf verfassungsrechtliche Bedenken.
Bürgernummer, auf die rund 50 behördliche Datenbanken und Meldeämter zugreifen
Mit dem neuen Gesetz, das mit der Zustimmung durch den Bundesrat nun die letzte echte Hürde vor dem Inkrafttreten genommen hat, werden die Grundlagen dafür geschaffen, dass die bisherige Steuer-ID zu einer allgemeinen Bürger-Identifikationsnummer erweitert wird, auf die rund 50 behördliche Datenbanken sowie die Meldeämter zugreifen können.
Verfassungsrechtlich schwer durchsetzbares zentrales Melderegister durch Schnittstellenbehörde umgangen
Für die ausgeweitete Steuernummer wird eine zentrale Registermodernisierungsbehörde beim Bundesverwaltungsamt eingerichtet. Diese wird eine Vermittlungsfunktion übernehmen und als Datenmittler zwischen einerseits dem Bundeszentralamt für Steuern, wo die Steuer-IDs geführt werden, und den weiteren registerführenden Behörden andererseits fungieren. Dadurch, dass die neue Stelle selbst kein eigenes Register führt, umgeht man die Einführung eines zentralen Melderegisters, die aus verfassungsrechtlichen Bedenken kaum möglich gewesen wäre.
Die Ausweitung der Steuer-ID zu einer allgemeinen Bürger-Identifikationsnummer ist keine neue Idee. Schon wenige Jahre nach der Einführung der Steuer-ID im Jahr 2007 übte etwa der damalige Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar deutliche Kritik daran, dass der Einsatz dieser ID-Nummer schleichend ausgeweitet worden sei und diese Nummer bei so unterschiedlichen Vorgängen wie etwa einer Konto-Eröffnung oder der Beantragung von Elterngeld mit angegeben werden müsse.
Alarmglocken bei Datenschützern: Verfassungsbedenken Registermodernisierungsgesetz
Das Gesetz stößt bei den Datenschutzbehörden von Bund und Ländern auf erhebliche Skepsis. Schon in einer Entschließung der Konferenz der unabhängigen Datenschutzbehörden des Bundes und der Länder im August 2020 warnten sie eindringlich vor der Umsetzung des damaligen Gesetzesvorhabens, denn sie sahen wesentliche Teile des Gesetzes in Widerspruch zu verfassungsrechtlichen Vorgaben.
- Die Steuer-ID werde durch die Erweiterung von ihrer „ursprünglichen Zweckbestimmung für rein steuerliche Sachverhalte“ gelöst,
- obwohl sie nur in ihnen bislang als verfassungskonform angesehen werden könne,
heißt es in der Entschließung.
Bundesverfassungsgericht hat sich mehrfach kritisch positioniert
Zudem verwiesen die Datenschutzbeauftragten darauf, dass das Bundesverfassungsgericht schon in der Vergangenheit mehrfach die Einführung von Personenkennzeichen sehr enge Schranken auferlegt habe, die durch den damaligen Gesetzentwurf missachtet würden. Ferner sei zu erwarten, dass die neue Identifikationsnummer auch im Wirtschaftsleben sehr populär werden dürfte und damit weitere Missbrauchsmöglichkeiten entstünden.
Geringe Anpassungen des Gesetzentwurfs eines Registermodernisierungsgesetzes
Die Forderung an die damalige Bundesregierung, den Gesetzentwurf so gründlich zu überarbeiten, dass dieser verfassungsrechtlichen Überprüfungen Stand halten könne, verhallte allerdings weitgehend ungehört. Zwar konnten in Bundestag und Bundesrat noch einige Veränderungen am ursprünglichen Gesetzentwurf erreicht werden, an der grundsätzlichen Problematik ändert dies allerdings wenig, da diese Verbesserungen eher einige Details, nicht aber die prinzipielle Ausweitung der Steuer-ID zu einer allgemeinen Bürger-Identifikationsnummer betreffen.
So waren schon für die Zustimmung des Bundestags einige zusätzliche Schutzvorkehrungen in den ursprünglichen Gesetzentwurf eingebaut worden,
- Demnach ist etwa die Verarbeitung der Identifikationsnummer eigeschränkt worden und ist ausschließlich zur Erbringung von Verwaltungsleistungen nach dem Onlinezugangsgesetz (OZG) „aufgrund von Rechtsvorschriften oder mit Einwilligung der betroffenen Personen sowie zum Zwecke eines registerbasierten Zensus“ zulässig.
- Darüber hinaus wurden einige Datenbanken aus der Liste der zu vernetzenden Register gestrichen, wie etwa das Schuldnerverzeichnis, das Insolvenzregister oder das Liegenschaftskataster.
- Außerdem hatte die Regierung das Parlament ermächtigt, Sektoren einzugrenzen, aus denen die Daten zusammengeführt werden sollen, um dadurch das Risiko eines umfassenden Persönlichkeitsprofils zu reduzieren.
Bundesdatenschutzbeauftragter Ulrich Kelber warnt vor "rechtlich dünnem Eis"
In die Reihe der Kritiker hatte sich auch der Bundesdatenschutzbeauftragte Ulrich Kelber eingereiht. In einer Online-Diskussion warnte er davor, dass sich die Bundesregierung mit ihren Plänen „rechtlich auf sehr, sehr dünnes Eis“ begebe. Angesichts des in Datenschutzfragen eher skeptisch eingestellten Bundesverfassungsgerichts, das seine ablehnende Haltung gegenüber einem allgemeinen Personenmerkmal, wie es die geplante erweiterte Steuer-ID darstelle, mehrmals bestätigt und sogar weiter verschärft habe, sieht er große Chancen für eine erfolgreiche Verfassungsklage gegen das Gesetz.
Bedenken vom Wissenschaftlichen Dienst und Kritik der Opposition
Bestätigt wurde diese Einschätzung auch durch eine Analyse des Wissenschaftlichen Dienstes des Bundestags, in der etwa darauf hingewiesen wird, dass die Steuer-ID bei ihrer Einführung nur deshalb von den Gerichten nicht gestoppt wurde, weil sie ausschließlich für steuerliche Zwecke verwendet werden sollte.
Auch im Bundestag stieß das Gesetzesvorhaben der Großen Koalition auf wenig Gegenliebe bei den damaligen Oppositionsparteien. So bezeichnete der FDP-Abgeordnete Manuel Höferlin während der ersten Lesung zum Regierungsentwurf die verfassungsrechtliche Kritik an diesem Gesetz als „insgesamt vernichtend“. Sollte das Gesetz in dieser Form verabschiedet werden, steuere man sehenden Auges auf eine weitere Verfassungsklage, was seiner Meinung nach einer rechtsstaatlichen Bankrotterklärung gleichkomme.
Zustimmung von Grünen im Bundesrat trotz starker Bedenken
Möglich wurde die Annahme des Gesetzentwurfs im Bundesrat letztlich auch dadurch, dass die Grünen, die in vielen Landesregierungen mitregieren, ihren Widerstand gegen das Vorhaben doch noch aufgaben und dem Registermodernisierungsgesetz zustimmten. Nach wie vor habe man immer noch erhebliche Bedenken und glaube weiterhin, dass das Gesetz verfassungsrechtlich auf „extrem dünnen Eis“ gebaut sei, allerdings bestehe bei der Weiterentwicklung des E-Government dringender Handlungsbedarf und immerhin habe man im Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens noch wichtige Nachbesserungen erreichen können, begründete etwa Grünen-Politiker Konstantin von Notz die Zustimmung im Bundesrat.
Bislang gibt es zwar noch keine Klagen, allerdings ist es sehr wahrscheinlich, dass auch dieses Gesetz letztlich vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden dürfte. Eine konkrete Ankündigung einer Verfassungsbeschwerde gegen das Registermodernisierungsgesetz gibt es von der Humanistischen Union, die um Spenden für die Deckung der anfallenden Kosten bei der Erarbeitung bittet.
Umsetzung der Bürger-Identifikationsnummer im Jahr 2025 geplant
Um die Registermodernisierung umzusetzen, hat der IT-Planungsrat im Sommer 2021 die "Gesamtsteuerung Registermodernisierung" eingerichtet, deren Federführung der Bund mit dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) sowie die Länder Bayern, Baden-Württemberg, Hamburg und Nordrhein-Westfalen übernommen haben. Ein konkreter Termin für die Umsetzung der Registermodernisierung steht noch nicht fest. Die Planungszenarien sehen vor, dass diese im Laufe des Jahres 2025 erfolgen soll.
Vorbild Österreich: spezifische Personenkennziffern für jeweiligen Bereich
Dass zur Beschleunigung der öffentlichen Verwaltung nicht zwingend eine universelle Identifikationsnummer benötigt wird, zeigt das Beispiel Österreich. Hier gibt es einen Ansatz, bei dem eine (geheime) ID-Nummer zwar bei einer unabhängigen Behörde geführt wird, die regulären Behörden nach wie vor spezifische Personenkennziffern für ihre jeweiligen Zwecke verwenden und ein Abgleich der Daten jeweils nur von dieser Behörde vorgenommen werden kann. Dieser Ansatz erschwert zum einen einseitigen staatlichen Abgleich und erlaubt dennoch eine eindeutige Identifizierung einer natürlichen Person.
Ein solches Verfahren hatte sich beispielsweise auch die Datenschutzkonferenz im Rahmen ihrer Kritik am neuen Gesetz gewünscht, während Vertreter der Bundesregierung eine derartige Lösung mit Hinweis auf rechtliche, technische und organisatorische Komplexität und den damit verbundenen Aufwand abgelehnt hatten.
Hintergrund: Gefahr der Bildung aussagekräftiger Persönlichkeitsprofile
Der damalige Bundesdatenschutzbeauftragte Peter Schaar äußerte schon 2011:
Durch die Erweiterung der unter der Steuer-ID gespeicherten Daten etwa um Angaben zur Religionszugehörigkeit oder zu Familienangehörigen hat der Staat einen umfangreichen zentralen Datenbestand geschaffen, der für verschiedene Stellen von Interesse ist. Schon diese Daten enthalten Informationen über unterschiedliche Lebensumstände eines jeden Bürgers. Wenn zudem auch weitere Dateien über die Steuer-ID verknüpfbar würden, verstärkt sich die Gefahr der Bildung aussagekräftiger Persönlichkeitsprofile. Besonders bedenklich ist, wenn dies ohne Kenntnis der Betroffenen geschieht.