Vincoli comunitari degli Stati appartenenti all'U.E.
FRANCESCO TROMBETTA VINCOLI COMUNITARI E CONTROLLI: LEGGE COSTITUZIONALE N. 3 DEL 2001 -DISEGNO DI LEGGE 14 GIUGNO 2002 conv. in L. 131/2003 (*) SOMMARIO: Premessa. -1. Introduzione. -2. Il diritto derivato. – 3. L'adeguamento ordinamentale. -4. Strategie e norme di controllo comunitarie. -5. Il controllo sulla gestione: principi costituzionali e comunitari. -6. Il controllo ispettivo: presupposti e procedure. -7. Bibliografia sintetica. Premessa. Dopo avere ascoltato gli autorevoli relatori che mi hanno preceduto (1), che ringrazio per il loro contributo scientifico, il mio intervento, collegato ontologicamente alle basi della tematica trattata, apparirà sicuramente banale. Tuttavia, nel predisporre gli schemi fondamentali del convegno «Dal Regionalismo al Federalismo? », ho ritenuto utile, sollecitato da alcuni esponenti di enti pubblici qui presenti, « elaborare i tratti essenziali riguardanti i vincoli comunitari ed i controlli, condizionanti in una certa misura la legislazione nazionale e regionale, come è sancito dai testi normativi sui quali è imperniato l'incontro di oggi. Premetto subito che per ragioni di correntezza eviterò di enunciare le varie teorie dottrinali formulate in materia, le fonti normative, gli estremi della giurisprudenza, dati citati ovviamente nella relazione scritta. A tal proposito sono sicuro che qualcuno si chiederà quale sia il nesso fra vincoli e controlli, per cui preliminarmente rispondo precisando che la Corte dei conti, alla conclusione dei controlli sulla gestione, trasmette agli organi legislativi competenti il « referto » al fine dell'adeguamento normativo sul piano contabile, finanziario, amministrativo o, in presenza di gestione di fondi dell'U.E., anche sul piano comunitario. Alla stessa stregua della Corte dei conti di Lussemburgo la quale trasmette il « report » al Parlamento Europeo, alla Commissione e al Consiglio, in ordine all'esito dei controlli effettuati sul Bilancio dell'Unione, creando talvolta, quando sono interessati gli Stati membri, per esempio per i fondi strutturali (FESR-FEOGA-FSE-FEI-F.COESIONE) un'intensa e reciproca collaborazione, determinante frequentemente l'adozione di provvedimenti consequenziali. In tal senso la legge costituzionale 3/2001, nonchè il disegno di legge costituzionale del 14 giugno 2002 presentato dal Ministro La Loggia (2) dispongono fra l'altro, da un lato, che la produzione legislativa italiana è sottoposta ai vincoli comunitari derivanti dall'appartenenza del nostro Stato all'U.E., e dall'altro lato, che la Corte dei conti ai fini del coordinamento della finanza pubblica, che oggi riflette gli orientamenti comunitari generali, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio degli enti territoriali, anche in relazione ai vincoli derivanti dall'U.E., nonchè , la sana gestione finanziaria ed il funzionamento dei controlli interni. 1. Introduzione. Collegandoci subito con la disciplina giuridica (de iure condito e de iure condendo) possiamo evidenziare che l'art. 1 del Disegno di Legge Costituzionale del 14 giugno 2002 presentato dal Ministro La Loggia(2), attuativo della legge costituzionale n. 3/2001 (riforma del titolo V, parte II, della Carta fondamentale) dispone, fra l'altro, che la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è vincolata agli obblighi derivanti, altresì, dall'appartenenza dell'Italia alla U.E. (confermativo dell'art. 3 della citata legge costituzionale). Occorre puntualizzare, tuttavia, che gli unici atti giuridicamente vincolanti per lo Stato rientrano in tre tipologie e sono quelli adottati solo dalle Istituzioni Comunitarie e non dagli altri organi comunitari (cfr. F. Trombetta, Lineamenti delle Istituzioni comunitarie, in questa Rivista, n. 2/2001). Essi sono così classificati (art. 249 T.C.E.): 1) Regolamenti 2) Direttive 3) Decisioni Essi costituiscono il diritto comunitario derivato, insieme ad altri atti non aventi efficacia obbligatoria (raccomandazioni, pareri, risoluzioni ecc.), cioè sono fonti giuridiche di II grado (es. art. 137 T.C.E.), mentre i trattati istitutivi (es. L. Rat. 1203/57) e quelli modificativi (es. L. Rat. 909/86) ed integrativi (es. L. Rat. 454/92209/ 98), nonchè , gli Accordi successivi (es. artt. 300-311 T.C.E.), sono fonti di I grado. Ad essi va aggiunta la giurisprudenza della Corte di giustizia (art. 220 T.C.E.), attraverso la quale sono stati elaborati, (*) Relazione tenuta al Convegno Nazionale su Dal regionalismo al federalismo, in data 14 settembre 2002, presso la sede del Rettorato della Università degli studi di Palermo, Palazzo Steri, organizzato da Kiwanis international Club di Palermo -Ancrel - Associazione revisori dei conti EE. LL. -Provincia regionale di Palermo -Università degli studi di Palermo – Facoltà di giurisprudenza - Istituto di diritto pubblico. (edita dalla riv. ital. dir. pubbl. comun. fasc. 6/2002 pag. 1451-Giuffrè) (1) Dott. Marcello Barbaro, Presidente del Kiwanis Club di Palermo -Avv. Mario Solina, Officer del K.C. Palermo -Sen. Prof. Carlo Vizzini, Presidente della Commissione Bicamerale -Prof. Avv. G. Pitruzzella, ordinario di Diritto Costituzionale -Prof. Avv. R. Pignatone, ordinario di Diritto Finanziario. (2) Sen Prof. Enrico La Loggia Ministro per gli Affari Regionali, la cui esposizione costituisce la relazione conclusiva del nostro convegno « Lineamenti del Sistema Federale Dis.L. del 14/06/2002 ». interpretando sistematicamente gli atti giuridici esistenti, importanti principi generali dell'ordinamento comunitario (Subsidiarity -Fundamental Human Rights Procedural Rights -Certainty -Proportionality Equality), sanciti gradualmente dai trattati (es. art. 5 T.C.E. sussidiarietà ). Un effetto vincolante mediato producono, altresì, sulla normativa finanziaria e contabile, i «Reports » della «Court of Auditors », elaborati e trasmessi alle altre Istituzioni comunitarie ed agli Stati membri interessati, alla conclusione dei variegati procedimenti di controllo, accertamenti e verifiche ispettive, effettuati, altresì, in presenza di fondi comunitari erogati a favore di beneficiari italiani, in collaborazione con la nostra Corte dei conti (Sez. Centrale di Controllo per gli Affari Comunitari ed Internazionali e Sezioni Regionali di Controllo), nonchè , con altri Organismi nazionali ed europei, la cui tematica operativa è descritta nelle pagine che seguono. La complessità delle disposizioni relative all'audit delle spese dei Fondi strutturali, in particolare, dipende dal fatto che vi è una implicata ampia rete di organismi pubblici e privati. Intervengono infatti, come previsto dalla Guida elaborata in materia dalla Commissione Europea il 12 maggio 99: 1) La Corte dei conti (l'organo di controllo esterno della Commissione europea); 2) i servizi della Commissione (ordinatori competenti e controllo finanziario); 3) i servizi di controllo interno degli Stati membri; 4) gli organi superiori di controllo degli Stati membri; 5) i controllori dei singoli responsabili dei progetti. 1) Corte dei conti. Il compito principale della Corte dei conti consiste nell'esaminare l'insieme delle entrate e delle spese della Comunità europea, verificarne la legittimità e la regolarità e infine vigilare sulla sua gestione finanziaria. La Corte è un'istituzione indipendente, il cui ruolo è di affiancare il Parlamento europeo e il Consiglio dell'Unione europea nell'esercizio dei rispettivi poteri di controllo sull'esecuzione del bilancio. Inoltre, in qualsiasi momento la Corte può presentare osservazioni su problemi particolari e formulare pareri su richiesta di un'istituzione europea. Rientra nel mandato di controllo della Corte anche la verifica delle spese dei Fondi strutturali. I controllori della Corte hanno accesso a tutti i documenti e a tutte le informazioni relative alla gestione finanziaria dei servizi e degli altri organi soggetti a controllo e possono eseguire verifiche presso tutti gli organismi che percepiscono fondi comunitari. 2) Servizi della Commissione. Le spese comunitarie sono soggette al controllo dei servizi della Commissione, che può essere operato dal servizio incaricato della gestione e/o dal Controllore finanziario della Commissione. I controlli effettuati dai servizi della Commissione possono vertere sui sistemi finanziari o sulle dichiarazioni di spesa (per azioni a carico di un unico Fondo o di due o più Fondi strutturali, o per interi programmi operativi) o infine sui risultati. 3) Servizi di controllo interno operanti negli Stati membri. I servizi di controllo interno delle autorità interessate degli Stati membri (a livello nazionale, regionale o locale) esaminano e riferiscono in merito al funzionamento dei rispettivi sistemi di gestione e di controllo. Talvolta gli organi di controllo interno possono anche essere designati come organismi operativi indipendenti aventi il compito di presentare i risultati del controllo al momento della domanda di pagamento definitivo e una dichiarazione delle spese per ogni forma di intervento. 4) Organi superiori di controllo finanziario degli Stati membri. Gli organi superiori di controllo degli Stati membri hanno il ruolo di controllori esterni degli organismi nazionali e in quanto tali possono effettuare controlli sugli enti nazionali che amministrano i Fondi strutturali nonchè su altri enti pubblici, cui hanno accesso ai fini dei controlli stessi. Possono anche procedere a controlli di enti privati qualora abbiano accesso alle relative documentazioni. Laddove gli enti pubblici (per esempio locali) siano assoggettati a istanze di controllo diverse dall'organo superiore di controllo interessato, tali controllori sono abilitati a svolgere i loro controlli anche sulle spese dei Fondi strutturali. 5) Altri controllori. Oltre ai livelli di controllo sopra indicati, i singoli responsabili dei progetti (gestione ed esecuzione) possono avere controllori propri, che hanno il compito di verificare l'esattezza della contabilità dei propri clienti e che, in tale contesto, potranno esaminare tutta la documentazione finanziaria, al di là di quella relativa ai Fondi strutturali. 2. Il diritto derivato. Esaminando brevemente gli atti normativi, giuridicamente vincolanti la nostra legislazione, possiamo sottolineare che i Regolamenti (art. 253 T.C.E.) sono provvedimenti normativi aventi valenza generale, sono obbligatori in tutte le loro parti ed applicabili nei confronti dello Stato membro (self-executing). Essi presentano il carattere dell'astrattezza, infatti non hanno destinatari determinati o determinabili, ma si rivolgono ad intere categorie, nella loro astratta configurazione, sia persone fisiche che persone giuridiche private e pubbliche (casi: Van-Genden-Loos causa n. 26/62 -De Frenne c/Sabena causa n. 43/75). Anche se essi sono sottoposti a misure di integrazione, prevalentemente di natura esecutiva, da parte di organi statuali e/o comunitari, hanno sempre efficacia automatica in ordine a diritti ed obblighi nascenti nei confronti dei destinatari, alla stessa stregua di una legge nazionale che il giudice dello Stato deve applicare. I regolamenti e gli altri atti rilevanti sono adottati in base ai procedimenti particolari previsti dai trattati vigenti (es. artt.: 250-251-252 T.C.E., 48 e 49 T.U.E.), contengono una motivazione e la menzione di proposte e pareri preliminari, sono pubblicati sulla G.U.C.E. ed entrano in vigore dopo una vacatio legis di 20 giorni. Le direttive (art 254 T.C.E.) hanno la particolarità di vincolare lo Stato membro destinatario in ordine al risultato da raggiungere senza incidere sulle attribuzioni degli organi competenti istituzionalmente ad adottare le forme e gli strumenti consequenziali. Esse hanno come destinatari, in linea di massima, gli Stati ai quali impongono un'obbligazione di risultato, per cui nei confronti degli altri soggetti hanno una efficacia mediata, subordinata ai provvedimenti attuativi che lo Stato dovrà porre in essere. Tuttavia, secondo la giurisprudenza comunitaria sussistono tre fattispecie nelle quali si produce un effetto immediato (casi: Van Duyn c/Sto Inglese, causa n. 41/74 -Ratti c/Stato Italiano, causa n. 148/78): a) direttiva avente un oggetto costituito dall'imposizione di un comportamento negativo; b) direttiva ripetitiva di obblighi sanciti dai trattati; c) direttiva particolareggiata in tutti i dettagli delle norme che lo Stato deve adottare, al quale spetta la competenza residuale della scelta delle forme giuridiche (legislativa o amministrativa). Le direttive seguono lo stesso iter procedurale previsto per i regolamenti, con delle integrazioni relative alla notifica agli interessati e alla fissazione di un termine per la loro attuazione. A tal proposito la giurisprudenza comunitaria è orientata nel senso dell'effetto diretto delle direttive qualora, decorso tale termine, lo Stato non provvede, per cui gli interessati possono far valere i loro diritti dinanzi ai giudici nazionali (caso n. 152/82: Marshall c/Southampton and south west hamp shire area health authority). Le decisioni hanno efficacia obbligatoria per tutti i destinatari da esse contemplati in quanto hanno portata individuale; esse costituiscono manifestazione provvedimentale di funzioni amministrative allorquando sono indirizzate a singole persone fisiche e/o giuridiche, sono invece espressione di poteri normativi quando si rivolgono direttamente allo Stato membro (caso: GRAD c/Stato Tedesco, causa n. 9/70). In esse assume massima rilevanza la motivazione, in particolare, quando contengono un obbligo pecuniario costituiscono titolo esecutivo nell'ordinamento dello Stato membro (art. 256 T.C.E.), per cui le ragioni di diritto e di fatto costituiscono presupposti fondamentali. Infine esse vanno notificate agli interessati e sono efficaci da tale data. Attraverso l'adozione di tali atti la normativa comunitaria influisce, altresì , sul sistema della finanza pubblica dello Stato membro, infatti, come ha sottolineato la dottrina, si verifica un condizionamento innanzi tutto in ordine all'acquisizione delle risorse finanziarie da destinare alle spese pubbliche. Per esempio le entrate fiscali sono sottoposte sia ad una parziale armonizzazione (esempio: IVA), sia ad una sorta di concorrenza, assimilabile al « Federalismo » competitivo, realizzatosi finora in alcuni ordinamenti di tipo federale. Infatti all'interno del mercato unico europeo gli investimenti tendono a localizzarsi ove le condizioni sono più favorevoli e convenienti. Anche le entrate provenienti dall'indebitamento risentono della disciplina europea, con particolare riferimento all'applicazione del principio della libertà di circolazione dei capitali. Infatti il vigente trattato sull'Unione Europea ha introdotto, com'è noto, una serie di limiti, rinsaldati dal Patto di stabilità , determinando, in ultima analisi, la riduzione dei margini di discrezionalità relativi alla funzione di redistribuzione della ricchezza. Ulteriori vincoli, a tal fine, riguardano proprio la politica della spesa pubblica, in quanto molti interventi sono stati attribuiti a titolo esclusivo alle Istituzioni Europee titolari di potestà sovraordinate. Altre attribuzioni, invece, risentono dei vincoli posti in ordine alle distorsioni dell'economia di mercato, riguardanti in particolare, quelle derivanti da: a) finanziamenti dei servizi di interesse economico generale; b) aiuti di Stato alle imprese; c) norme regolanti gli appalti pubblici; d) politiche ed azioni comuni riguardanti l'agricoltura; e) disciplina dei fondi strutturali; f) disciplina del fondo di coesione. Pertanto essa condiziona, conseguentemente, le funzioni pubbliche inerenti alla finanza i cui principi fondamentali sono diretti a garantire le condizioni economiche e monetarie, la disgiunzione delle politiche della spesa pubblica dalle politiche monetarie ed il divieto dei disavanzi eccessivi; in virtù di tale assetto gli Stati membri hanno l'obbligo di far sì che i relativi debiti e disavanzi rispettino il noto principio dell'equilibrio globale. 3. L'adeguamento ordinamentale. In tale ottica si evidenzia che com'è noto l'attuale testo costituzionale enuncia il principio di apertura dell'ordinamento nei confronti del diritto internazionale e consente le limitazioni di sovranità indotte dalla integrazione europea che nel periodo più recente hanno condizionato in misura determinante le estese attribuzioni di governo della economia. Da ciò è derivato, come ha puntualizzato recentemente uno studioso della materia (Della Cananea G.), un ulteriore impulso verso la transizione dall'assetto di tipo monistico all'assetto di tipo poliarchico che ha influito sulla posizione della Corte dei conti. Ciò è determinato dal fatto che secondo l'orientamento prevalente, fra l'ordinamento comunitario e quello degli Stati membri sussiste un rapporto di integrazione politico-istituzionale basato su tre elementi essenziali (casi: Von Colson, causa n. 14/83 -Harz, causa n. 79/83): a) Comunanza soggettiva, nel senso che la compagine sociale dell'ordinamento interno si identifica con il destinatario delle norme comunitarie e delle sentenze della Corte di giustizia; b) Comunanza funzionale, infatti gli organi comunitari, nell'esercizio dei poteri sanciti dai trattati, adottano provvedimenti, normativi ed amministrativi, applicati ai cittadini degli Stati membri; c) Comunanza giurisdizionale, nella considerazione che sia i soggetti di diritto comunitario che quelli di diritto statuale sono legittimati ad adire gli organi giurisdizionali dell'U.E. ai fini dell'osservanza della normativa dettata dalle Istituzioni comunitarie. Dalla sussistenza di tale interrelazione consegue, oggi, dopo annose diatribe giurisprudenziali, basate, altresì, sulla giurisdizione costituzionale, (sentenze costituzionali nn. 14/64, 98/65, 183/73, 232/75, 170/84, 384/94, 94/95 ecc.) che le fonti comunitarie primarie (trattati istitutivi, integrativi e modificativi) trovano il loro fondamento di prevalenza applicativa (Supremacy of Community Law) nel nostro sistema giuridico negli artt. 10 e 11 Cost. Le fonti derivate (regolamenti, direttive e decisioni), preminenti rispetto alla disciplina nazionale, (per la quale opera la sua disapplicazione se contrastante con quella dell'U.E.) trovano il loro spiegamento normativo, altresì , in un nuovo strumento legislativo, la c.d. Legge comunitaria annuale, introdotta in Italia dalla l. n. 86/89 (legge La Pergola). In virtù di tale provvedimento ogni anno il Governo deve presentare un disegno di legge che contempli gli atti emessi dalle Istituzioni comunitarie al fine della loro attuazione, nelle varie forme di adattamento previste dal nostro ordinamento, di competenza dello Stato e degli altri enti territoriali, nei limiti sanciti dalle norme costituzionali vigenti. Detto provvedimento, disciplinato, altresì, dal disegno di legge costituzionale de quo, è stato approvato nell'anno 2002 con la legge n. 39 dell'1 marzo e pubblicata nel Supplemento ord. n. 54/L della G.U.R.I. n. 72 del 26 marzo 2002. Essa contempla 57 direttive con le quali sono nati nuovi vincoli giuridici in vari settori merceologici ed in diversi comparti della nostra Società nazionale. 4. Strategie e norme di controllo comunitarie. La Corte dei conti europea, istituita con il trattato di Bruxelles del 22 luglio 1975 ed insediata nel 1977, (Court of auditors di Lussemburgo), in base alla normativa comunitaria (artt. 246-247-248 T.C.E. modificati dai trattati di Maastrich del 7 febbraio 1992 e di Amsterdam, ratificato con legge n. 209/1998), ha assunto il rango di Istituzione, alla pari del Parlamento europeo, della Commissione, del Consiglio e della Corte di giustizia (art. 7 T.C.E.). Essa ha il potere-dovere di verificare il rispetto delle norme relative al bilancio contenute nei trattati e nei regolamenti finanziari, nonchè, di ogni disposizione sancita dall'ordinamento comunitario, avente influenze consequenziali negli Stati membri. Al controllo di legalità si aggiunge l'esame della « sana gestione finanziaria », basata sull'efficacia, efficienza ed economicità dell'azione amministrativa degli organi comunitari e degli organi statuali, di volta in volta interessati. Il controllo (« the audit ») ha luogo su documenti, nonchè , sul posto, compresi enti territoriali e beneficiari, pubblici e privati, delle provvidenze di provenienza dal bilancio dell'U.E. Il suo potere di investigazione non conosce limitazioni sotto tutti i profili istituzionali; esso si svolge in collaborazione con le Corti nazionali e con qualsiasi organismo esistente in tutti i sistemi giuridici degli Stati membri. (cfr. Lineamenti delle Istituzioni comunitarie, già cit.). Pertanto i suoi controlli creano dei vincoli comportamentali a carico dei fruitori dei fondi comunitari. La Corte, inoltre, presenta al Parlamento europeo ed al Consiglio dell'U.E. una dichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti, la legittimità e la regolarità delle relative operazioni (D.A.S.), pubblicata sulla G.U.C.E. Essa, infine, alla chiusura di ciascun esercizio, stende una relazione finale, trasmessa alle altre Istituzioni, comprensiva sia delle osservazioni dalla stessa elaborate, sia delle relative risposte ricevute, pubblicata sulla G.U.C.E. Le strategie e le norme di controllo, incidenti anche sui sistemi nazionali, sono fondate sulle migliori pratiche internazionali elaborate dalle Istituzioni Superiori di controllo esistenti nell'U.E. (INTOSAI -cfr.: F. Trombetta, Tutela della pubblica finanza, in Riv. Econ. e Credito n. 4/96) e dal Comitato internazionale della Federazione degli esperti contabili (I.F.A.C.). Esse sono descritte nel manuale di controllo della Corte, e sono applicate sia ai controlli finanziari che alle verifiche della « sana gestione finanziaria » (locuzione contemplata anche dal nostro disegno). Tali norme vengono applicate in base al seguente schema, oggetto di continue evoluzioni, corrispondenti alla dinamica dell'ordinamento comunitario integrato con i sistemi nazionali (www.eca.eu.int/it/caps/indice.htm): Introduzione 1 -Obiettivi e responsabilità Obiettivi e principi generali che disciplinano i controlli della Corte Controllo della qualità di un lavoro di controllo Documentazione Frode ed errore Presa in considerazione di leggi e regolamenti (legittimità e regolarità ) 2 -Programmazione Programmazione Conoscenza degli organismi e delle attività oggetto di controlli Rilevanza 3 -Controllo interno Valutazioni dei rischi e controllo interno Controllo in ambito informatico 4 -Elementi probatori Elementi probatori Procedure analitiche Campionamento a fini di controllo Eventi successivi Dichiarazioni della direzione 5 -Uso dei lavori realizzati da terzi Uso dei lavori di un altro controllore Presa in considerazione del controllo interno Uso dei lavori di un esperto 6 -Conclusioni del controllo e stesura delle relazioni Istituzioni comunitarie Stati membri coinvolti ISC. 5. Il controllo sulla gestione: principi costituzionali e comunitari. Nell'allegato A. 2. 1, rif. 5, punto 50/02 del Manuale codificato delle Strategie e norme di controllo della Corte dei Conti dell'U.E. (p. 15) viene puntualizzato che quando essa si avvale dei lavori di una Istituzione Nazionale di controllo degli Stati membri (I.N.C.) o intraprende un controllo congiunto o coordinato con una I.N.C., l'Auditor si conforma ai principi e/o alle procedure in materia di cooperazione con le I.N.C. definiti in seno al Comitato di contatto dei Presidenti e/o alle riunioni degli agenti di collegamento della Corte e delle I.N.C. (cfr. art. 248 T.C.E.). Al punto 51.01. (p. 16) viene precisato, inoltre, che l'Auditor considera le attività del controllo interno o di organi equivalenti, nonchè , la loro eventuale incidenza sulle procedure di controllo della Corte dell'U.E. (cfr. Regolamento n. 762/2001 del Consiglio del 9 aprile 2001). Le regole suesposte vanno collegate teleologicamente con le disposizioni sancite dall'art. 4 l. cost. n. 3/2001 e dall'art. 5 del disegno di legge costituzionale de quo: « La Corte dei Conti, ai fini del coordinamento della finanza pubblica, verifica il rispetto degli equilibri di bilancio da parte dei Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni, anche in relazione al patto di stabilità interno ed ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'U.E. ... verifica, secondo i principi del controllo successivo sulla gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi regionali di principio e di programma, nonchè , la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento dei controlli interni » (cfr. l. n. 20/94). Tali temi rientrano in una cornice costituzionale collegata con l'indirizzo politico vigente la cui attuazione e verifica si rapportano intrinsecamente alle nuove attribuzioni della Corte dei conti. Infatti essendo lo Stato italiano retto attualmente da una forma di governo parlamentare, il Governo deve godere della fiducia del Parlamento per iniziare ed esercitare le sue funzioni. Com'è noto il Governo, appena formato, presenta il suo « programma » in cui è contenuto l'Indirizzo politico. L'attività di I.P. risponde all'esigenza di far precedere alla distribuzione dei vari compiti statali un «momento di impulso unitario e di coordinazione » (Martinez) in modo tale che essi si svolgano in maniera armonica. Essa si distingue in tre fasi (teleologica, cioè determinazione dei fini dell'azione; strumentale, cioè predisposizione di apparati e mezzi necessari; effettuale, cioè attuazione dei risultati programmati). L'attività attuativa dell'I.P. (fase effettuale) e della connessa programmazione economico-finanziaria, a livello nazionale, regionale, provinciale e comunale, è suscettibile di soggiacere, fra l'altro, ad incisivi controlli gestori da parte della Corte dei conti. La relativa disciplina fondamentale è dettata dai seguenti provvedimenti normativi, conformi all'orientamento della Corte costituzionale (sent. nn. 29/95-335/95-87/96 ecc.) e al sistema comunitario: 1) Leggi nn. 19/94 -20/94 -639/96 -51/82 -d.lgs. nn. 200/99 -286/99 -T.U. 1214/34 -Leggi nn. 205/2000 89/ 2001 -97/2001 (in materia di controllo e giurisdizione contabile); 2) Leggi nn. 468/78 -362/88 -397/2001 -448/2001 -77/95 -279/97 -94/97 (in materia di finanza pubblica); 3) Leggi nn. 400/88 -454/92 -59/97 -433/97 -d.lgs. 300/99 – Leggi nn. 350/2001 -267/2000 -145/2002 - Leggi Bassanini -l. cost. n. 2/2001 (in materia di organizzazione delle PP.AA.). La legge n. 20/1994, infatti, ha attribuito alla magistratura contabile rilevanti funzioni in materia, svolte al fine precipuo del « referto » (reports) al Parlamento (o ai Consigli regionali competenti), quale organo ausiliario di quest'ultimo (es. Delib. SS.RR.N.37/CONTR/RQ/01). Le attribuzioni della Corte dei Conti, tuttavia, devono essere esercitate secondo i principi elaborati recentemente dalla Corte costituzionale con le sentenze nn. 29/95 e 335/95, alle quali si è uniformata finora la giurisprudenza costituzionale e di merito. Il controllo gestorio è un tipo di controllo c.d. di impulso (diversamente dal controllo formale sugli atti, c.d. di freno) tendente a promuovere accorgimenti non sanzionatori, idonei a migliorare il comportamento amministrativo dimostratosi, rispetto agli spazi prefissati, inefficiente. Esso dovrebbe potersi ricondurre ad un modello strutturale di carattere misto in cui, possono coesistere strumenti giuridici ed altri metagiuridici, alla stessa stregua delle procedure adottate dalla Court of auditors per i fondi comunitari. I parametri di raffronto, tesi a verificare l'efficienza amministrativa, devono poter dare una risposta sia nel senso dei costi sia in quello dei risultati quali-quantitativi. Se il costo di un'azione amministrativa, avente refluenze nella legge di bilancio ed in quella di programmazione economico-finanziaria, è monetizzabile e quindi pre-quantificabile per mezzo di indici e standards, può essere tradotto in norme, l'efficacia della stessa azione, quella che si ricollega al concetto di « qualità o di soddisfazione o di beneficio », perchè difficilmente precostituibile, non potrà trovare analoga assistenza da parte di parametri normativi. Gli elementi del primo tipo sono stati acquisiti dall'indagine sui parametri ai quali sono state applicate due particolari tecniche. L'analisi costi-benefici e l'Audit. Esistono, altresì, altre tecniche più sofisticate di bilancio, utilizzate per scopi ed usi interni alla P.A.: 1) P.P.B.S. -Planning Programming Budgeting System, 2) M.B.O. -Management By Objectives, 3) Z.B.B. -Zero Based Budgeting. Finalità di più ampio raggio, tese a valutare la spesa pubblica nel suo complesso, possono essere raggruppate con la c.d. tecnica dell'Audit, utilizzata, altresì , attualmente dalla nostra Corte ai fini del controllo interno (d.lgs. n. 286/99). Essa può indirizzare la propria azione di verifica su due diversi piani della sua stessa organizzazione sul territorio nazionale: a) quello finanziario (Financial audit); b) quello attinente al riscontro dei risultati finali (Performance audit). Per il primo, gli standards economico-finanziari saranno rigorosamente ed esaurientemente predeterminati da atti normativi. Per il secondo (di efficacia), i dati di raffronto saranno di volta in volta dedotti da fonti di diversa natura a seconda degli obbiettivi e quindi del riscontro che il controllore dovrà realizzare (sociologiche, sanitarie, politiche, ecc.). La citata tecnica si può estendere a tutti gli aspetti residuali tendenti a dar conto del c.d. buon andamento amministrativo (art. 97 Cost.). Gli aspetti più significativi del controllo de quo sono costituiti dalla verifica dell'intera gestione amministrativa effettuata sull'attività in itinere ed ex post e dalla « parificazione » del risultato ottenuto con quello preventivato, come previsto, del resto, dal disegno di legge costituzionale, oggetto del nostro Convegno (es. Relazione Corte dei conti SS.RR. comunicata alle Camere il 27 giugno 2001 per l'esercizio finanziario 2000). Dalle pregresse considerazioni discende un funzionale accostamento sul piano procedurale fra questo controllo ed il sistema della programmazione economico-finanziaria. Infatti essa si organizza su attività procedimentalizzate, cioè che non si esauriscono con l'emanazione di un singolo atto giuridicamente « finito », ma che necessitano di un'estrinsecazione concatenata di più atti, finalizzata al raggiungimento di un obiettivo programmato. La programmazione fonda ogni sua azione su canoni di efficienza (oltre che su quelli di legalità e di opportunità ). Il controllo gestorio fonda, a sua volta, ogni sua azione su canoni programmati. I parametri del controllo gestorio si basano su quattro elementi fondamentali: 1) Economicità, cioè concetto legato al modo in cui si reperiscono le risorse come ad esempio la manodopera (il personale) ed i materiali (beni e servizi); 2) Efficienza, cioè relazione fra i beni o servizi prodotti (output) e le risorse impiegate per produrli (input), ovvero rapporto fra i risultati conseguiti ed i mezzi utilizzati sotto il profilo operativo ed organizzativo; 3) Efficacia, che esprime la misura in cui l'organizzazione, la linea d'azione, un progetto, un provvedimento ecc. hanno raggiunto gli obbiettivi ovvero il rapporto fra i risultati e gli obbiettivi; 4) Analisi costi -benefici, che individua gli indici misuratori di produttività complessiva della P.A,, essi vengono esaminati in sede di « parificazione » dei rendiconti finali (art. 38 e segg. T.U. 1214/1934) e di « referto » (art. 3 l. n. 20/1994) agli organi legislativi competenti, nonchè , in sede di osservazione nei confronti dei responsabili, ai fini, fra l'altro, dell'adozione delle soluzioni sul piano normativo e/o amministrativo (cfr. art. 248 T.C.E.). I suesposti concetti sono confermati da una recente sentenza della Corte costituzionale (29/95) la quale, pronunciandosi in merito alle novità introdotte dalla l. n. 20/94 in tema di controlli, ribadisce la validità e l'utilità della tipologia sindacatoria da essa prevista anche perchè ne riconosce i fondamenti normativi nella Costituzione. Essa puntualizza, in particolare, che l'insieme dei controlli previsti dall'ordinamento non preclude al legislatore ordinario di introdurre forme di controllo diverse ed ulteriori, purchè per queste ultime sia rintracciabile nella Costituzione un adeguato fondamento normativo o un sicuro ancoraggio ad interessi costituzionalmente tutelati. La disciplina vigente non preclude che possa essere istituito un tipo di controllo che abbia ad oggetto l'attività amministrativa considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento e che debba essere eseguito in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti collegati agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento in ossequio agli artt. 97-28-81-119 Cost. Poichè il fine ultimo dell'introduzione, in forma generalizzata, del controllo sulla gestione è quello di favorire una maggiore funzionalità nella P.A. attraverso la valutazione complessiva della economicità /efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia dei servizi erogati, non si può ragionevolmente pensare che a siffatto bisogno rimangano estranee proprio le amministrazioni regionali, cui compete di amministrare la maggior parte delle utilità individuali e collettive destinate a soddisfare i bisogni sociali. Com'è noto la Corte dei conti, in posizione di indipendenza e di neutralità , svolge imparzialmente il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo, il controllo contabile sulla gestione del bilancio statale, partecipa al controllo sulla gestione finanziaria degli enti ex comma II art. 100 Cost. Con lo sviluppo del decentramento e l'istituzione delle Regioni, che hanno portato alla moltiplicazione dei centri di spesa pubblica, la prassi giurisprudenziale e le leggi di attuazione della Costituzione hanno esteso l'ambito del controllo, interpretandone le funzioni in senso espansivo come organo posto al servizio dello Stato-comunità , e non più solo dello Stato-governo, esaltandone il ruolo complessivo quale garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore pubblico o, in particolare, della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo dell'efficacia, dell'efficienza e della economicità. Il « controllo successivo del bilancio », previsto dall'art. 100 Cost., con la nuova legge assume formulazione compiuta venendo esteso, all'intero settore pubblico ed essendo configurato come funzione generale di misurazione e valutazione dei risultati della gestione finanziaria e dell'attività amministrativa pubblica. Esso viene disciplinato dall'art. 3 comma 4. Gli esiti del controllo sono regolamentati dal comma 6 e dal comma 8 del medesimo articolo che descrive anche i poteri istruttori e ispettivi della Corte, strumentali al controllo gestorio, le cui procedure vengono esaminate nell'ultima parte della relazione. Si evidenzia, altresì, che la rilevazione di eventuali illegittimità, di scorrettezze contabili o di cattivo funzionamento dei controlli interni può essere assunta ad elemento o a indizio per la distinta valutazione complessiva connessa all'esercizio del controllo sulla gestione. Esso non incide sull'efficacia giuridica dei singoli atti, nè assume rilievo diretto in ordine alla responsabilità dei funzionari. L'esito di esso consta di relazioni (reports), almeno annuali, che vengono inviate tanto agli organi che assumono le decisioni politiche concernenti gli obiettivi e le prescrizioni da imporre alla P.A. quanto alle stesse amministrazioni interessate, al fine di agevolare l'adozione di soluzioni legislative ed amministrative dirette al raggiungimento della economicità e dell'efficienza degli apparati pubblici, nonchè dell'efficacia dei relativi risultati. Questo controllo è , prima di tutto, diretto a stimolare nell'ente o nell'amministrazione, processi di « autocorrezione » sia sul piano delle decisioni legislative, dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei « controlli interni » (d.lgs. n. 286/99). La Corte, tuttavia, non può estendere le sue verifiche sulla generalità delle amministrazioni (l. n. 145/2002), non deve necessariamente operare controlli « a campione », mirando il proprio esame alle materie, ai settori ed alle gestioni ritenute cruciali. Nell'operare la scelta dei propri oggetti di indagine non può individuarli di volta in volta e a propria assoluta discrezione, ma deve predisporre annualmente i programmi di controllo, in modo da assicurare maggiormente, anche a garanzia dell'ente controllato, la razionalità e la trasparenza del proprio operato, oltrechè l'intellegibilità del risultato ottenuto. Sono i Consigli regionali, al pari delle Camere, i destinatari delle relazioni della Corte, attraverso cui, al fine di migliorare la qualità della legislazione, si comunicano i risultati dei controlli sulla gestione eseguiti e le relative osservazioni. Ciò non toglie, ovviamente, che le leggi statali contenenti principi siano presenti nel controllo citato come elementi di sfondo, nel senso che essi conservano una valenza interpretativa delle leggi regionali che li sviluppano, senza tuttavia sovrapporsi alle leggi regionali; sulla cui unica base può essere eseguito il controllo di gestione verso le amministrazioni regionali. Si sottolinea, comunque, che non può essere configurata come sanzione giuridica il fatto che, in conseguenza di notizie o elementi raccolti nel corso del controllo di gestione, possa attivarsi l'intervento del giudice della responsabilità contabile dei funzionari pubblici, quando gli scostamenti dai parametri di riferimento siano censurabili come spreco di risorse pubbliche tali da mettere capo, nel concorso degli altri presupposti, alla responsabilità per danno. Nondimeno, la titolarità congiunta nella stessa Corte della giurisdizione (art. 103 Cost.) e del controllo successivo sulla gestione, corredato dei poteri di acquisizione delle notizie e di ispezione, pone delicati problemi di regolamentazione dei confini, non solo sotto il profilo dell'organizzazione interna dell'organo (competenza fra le sezioni) ma anche sotto il profilo dell'utilizzazione delle notizie o dei dati acquisiti attraverso l'esercizio dei poteri inerenti al controllo sulla gestione. E’ incontestabile che il titolare dell'azione di responsabilità possa promuoverla sulla base di una notizia o di un dato acquisito nell'ambito del controllo, in quanto non può esimersi dall'esercitarla, ove ne ricorrano tutti i presupposti. Ma i rapporti fra le due attività debbono arrestarsi a questo punto, perchè si lederebbero illegittimamente gli « inviolabili » diritti della difesa ex art. 24 Cost., ove le notizie e i dati citati potessero essere utilizzati anche in sede processuale. Tali acquisizioni devono avvenire nell'ambito della procedura sancita dall'art. 5 l. n. 19/94 ed entro i limiti fissati anche recentemente dalle Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione (sent. n. 33 del 29 gennaio 2001). E’ importante precisare che tanto le comunicazioni da parte delle Regioni delle misure consequenziali, quanto la facoltà della Corte di richiedere qualsiasi atto o notizia sono riconducibili al dovere di cooperazione delle Regioni nei confronti dello Stato, tanto più giustificato in relazione all'esercizio di funzioni statali producenti risultati utilizzabili dalle stesse Regioni nello svolgimento delle proprie attribuzioni. Anche il potere di effettuare o disporre ispezioni o accertamenti diretti è giustificato dal principio secondo il quale essi non ledono l'autonomia costituzionale delle Regioni quando siano strumentali allo svolgimento di funzioni statali di vigilanza o di controllo (sent. nn. 452/89 -219/84). Infine, si sottolinea che con sent. n. 335/1995 la Corte costituzionale ha puntualizzato che la Corte dei conti non è legittimata a sollevare questione di legittimità costituzionale in sede di controllo successivo sulla gestione perchè esso, così come attualmente configurato dalla l. n. 20/94, non è tale da poter assumere le connotazioni di un controllo assimilabile alla funzione giurisdizionale, come avviene, invece, per il controllo di legittimità , così configurato dalla sentenza costituzionale n. 226/1976. Infatti nel controllo gestorio è preponderante il carattere empirico, ispirato ai canoni di comune esperienza che trovano la loro razionalizzazione nelle conoscenze tecnico-scientifiche proprie delle varie discipline, di varia natura, utilizzabili ai fini della valutazione dei risultati dell'azione amministrativa, i quali vengono accertati anche durante l'esercizio dei controlli ispettivi che la magistratura contabile è legittimata ad effettuare con l'adozione delle procedure previste dall'ordinamento, in collaborazione, altresì, quando vengono gestiti fondi comunitari, con la Corte dei conti dell'U.E. Per quanto attiene poi alla disciplina dei controlli sulle gestioni finanziarie e sull'attività amministrativa delle Regioni e degli Enti locali l'evoluzione, positiva, ha, com'è noto, segnato la fine della tutela prefettizia del controllo di merito ed ha accentuato il rilievo dei controlli interni sulla gestione (l. n. 267/2000 -d.lgs. n. 286/99). La l. n. 20/94, infine, prevedendo in tema di gestioni regionali, una forma di controllo che si fonda sulla verifica del « perseguimento degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma » dello Stato (art. 3 comma 5) ed individuando nel referto al Parlamento e ai Consigli regionali e nelle « osservazioni » da trasmettere alle Regioni (art. 3 comma 6), le finalità ultime del controllo, porta a compimento l'evoluzione dell'ordinamento italiano verso i paradigmi fissati, altresì, nell'ambito dell'U.E., previsti dal disegno di legge costituzionale, oggetto del nostro convegno. 6. Il controllo ispettivo: presupposti e procedure. In una recentissima relazione svolta presso il « Seminario permanente sui controlli » della Corte dei conti, in Roma, trasmessa in videoconferenza in tutte le Sezioni regionali di controllo, il 1o ottobre 2001 su I profili teorico-pratici del potere ispettivo della Corte dei Conti, il magistrato ha puntualizzato che nell'esercizio delle attribuzioni di controllo la Corte dei Conti, ai sensi dell'art. 3, comma 8, della legge 14 gennaio 1994 n. 20, può richiedere alle amministrazioni pubbliche e agli organi di controllo interno qualsiasi atto o notizia e può effettuare e disporre ispezioni e accertamenti diretti. Per l'esercizio di tale ultimo mezzo istruttorio è necessario far riferimento alla disciplina dettata dall'art. 2, comma 4, d.l. 15 novembre 1993 n. 453 convertito nella legge 14 gennaio 1994 n. 19, norma che richiama le modalità indicate dall'art. 16, comma 3, legge 12 luglio 1991 n. 203 (la legge citata ha istituito le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti nelle tre regioni a maggior rischio di criminalità : Campania, Calabria, Puglia), secondo cui la Corte può disporre, anche a mezzo della Guardia di finanza, ispezioni ed accertamenti diretti presso le pubbliche amministrazioni ed i terzi contraenti o beneficiari di provvidenze finanziarie a destinazione vincolata, può altresì delegare adempimenti istruttori a funzionari delle pubbliche amministrazioni e avvalersi di consulenti tecnici nel rispetto delle disposizioni di cui all'art. 73 del d.lgs. 25 luglio 1989 n. 271. La norma usa indifferentemente i termini ispezione (dal latino inspicere cioè guardare dentro, con attenzione prolungata al fine di conoscere un qualsiasi fenomeno della realtà ) e accertamento che finiscono per diventare sinonimi anche se nel termine « ispezione » prevale l'aspetto dell'attività indirizzata ad una conoscenza più approfondita, e in quello di « accertamento » assume rilievo la funzione certativa del fenomeno conosciuto. Le norme citate hanno senza meno dato impulso a tale potere, ma, per completezza di trattazione, è necessario precisare che esso, seppure in ambiti e con titolari più limitati, era già individuato dall'art. 33 T.U. della Corte dei conti r.d. n. 1214 del 1934, norma che ha previsto che la Sezione di controllo sulle amministrazioni dello Stato possa disporre, a fini istruttori, accertamenti diretti presso funzionari e agenti che abbiano maneggio di denaro o di materie di proprietà dello Stato. Uguale potere era previsto dall'art. 9 l. n. 1041 del 1971, per le gestioni fuori bilancio, per le quali possono essere disposti accertamenti anche nel corso della gestione. Il richiamato art. 3 c. 8 attribuisce tale potere, in modo indifferenziato, alla Corte dei conti, esso ha quindi valenza generale ed è azionabile da qualunque magistrato che, assegnato ad una Sezione del controllo (Centrale o Regionale), svolga una istruttoria programmata su una gestione della pubblica amministrazione. Questo potere diffuso è stato già oggetto di analisi da parte dell'Adunanza plenaria della Sezione del controllo sulle amministrazioni dello Stato che, con la deliberazione n. 48 del 1996, ha chiarito che il potere istruttorio, indicato dall'art. 3, comma 8, l. n. 20/94 spetti ad ogni magistrato istruttore qualora il suo esercizio si riveli opportuno e utile ai fini dell'indagine da svolgere. Con riguardo alle tipologie ispettive le norme individuano: -accertamenti svolti dalla Corte presso amministrazioni Pubbliche; -accertamenti svolti con l'ausilio della Guardia di Finanza; -accertamenti svolti, su richiesta della Corte, dalla Guardia di Finanza; -accertamenti e ispezioni svolti presso terzi privati contraenti o beneficiari di pubbliche provvidenze; -delega allo svolgimento di attività ispettiva a funzionari delle amministrazioni pubbliche. I destinatari dell'accertamento, così come già enunciato, possono essere sia le amministrazioni pubbliche che i privati contraenti o beneficiari di pubbliche provvidenze. Di recente, in una conferenza internazionale che la Corte ha organizzato sulle frodi comunitarie, il confronto con le Istituzioni superiori di controllo di altri paesi europei ha messo in luce un vivo interesse per queste norme. Si pensi, infatti, che in Inghilterra il N.A.O. (National Audit Office) per l'esercizio del controllo finanziario (auditing), può richiedere documenti o effettuare visite sul posto ma solo nei confronti delle amministrazioni pubbliche, con rilevanti problemi, ad esempio, in materia di controllo sui fondi comunitari perchè , in tale ambito, molto spesso il destinatario finale della provvidenza non è l'amministrazione pubblica, che è solo il soggetto che effettua il trasferimento delle risorse e svolge l'attività di controllo, bensì il privato. In questi casi, di volta in volta, è previsto l'inserimento in convenzione di norme transattive, per consentire ai controllori nazionali e a quelli inviati dalla Corte dei conti europea (infatti ai sensi dell'art. 280 nella nuova formulazione del trattato dell'Unione gli Stati beneficiari si impegnano a svolgere sui fondi comunitari gli stessi controlli che possono essere eseguiti su quelli nazionali) di richiedere documenti, di effettuare controlli e verifiche, anche in loco, presso i beneficiari privati. Sotto il profilo procedurale occorre precisare che uno dei primi adempimenti, dopo aver reso edotto il destinatario della funzione esercitata, della competenza del controllore e dell'oggetto dell'accertamento, è proprio la ricognizione dei luoghi finalizzata ovviamente all'oggetto dell'indagine. Tale operazione può essere evitata qualora l'accertamento si svolga presso l'amministrazione e sia finalizzato esclusivamente all'acquisizione di documenti o informazioni. In tale fase è consentito di effettuare delle fotografie. E’ importante chiarire quali comportamenti assumere in caso di diniego da parte dell'ispezionato. Se si tratta di pubblico funzionario si può rammentare al soggetto che è tenuto all'osservanza del principio di « assidua e solerte collaborazione », previsto in particolare dall'art. 13 T.U. degli impiegati civili dello Stato, norma riproposta dall'art. 5 lett. e), decreto legislativo n. 29/93, dalla contrattazione collettiva e dal codice deontologico. Si tratta di un dovere di portata generale che implica il rispetto della legge e la collaborazione a tutte le attività strumentali per la realizzazione degli obiettivi. Non sono previsti sistemi coercitivi. Si rammenta, però , che ai sensi dell'art. 3, comma 8, l. n. 20 del 1994, la Corte dei conti può avvalersi dell'ausilio della Guardia di Finanza, i cui ufficiali rivestono la qualifica di agenti di polizia giudiziaria e nei confronti dei quali il rifiuto può atteggiarsi come fattispecie a rilevanza penale, sia ai sensi dell'art. 650 c.p. (inosservanza dell'ordine dell'autorità ) che, in alcuni casi, come reato più grave (art. 328 c.p. Ð rifiuto o omissione di atti di ufficio). Il rifiuto in qualsiasi caso va verbalizzato e costituisce elemento valutativo da parte del controllore, da sottoporre all'attenzione dell'amministrazione per eventuali azioni disciplinari. Anche nei confronti dei privati, per i quali non esiste un generale dovere di collaborazione, l'eventuale diniego va verbalizzato e può essere valutato come comportamento significativo ai fini del fenomeno da accertare così pure il rifiuto di esibire i documenti richiesti. E’ sempre possibile, in caso negativo, qualora gli elementi conoscitivi fossero di interesse, richiedere successivamente un accertamento alla Guardia di Finanza anche per recuperare la documentazione necessaria. E’ ovvio che se il soggetto si rifiuta di rispondere non lo può costringere nemmeno la Guardia di Finanza, ma il comportamento costituisce un aspetto da valutare nell'insieme dell'attività istruttoria che si concluderà con il referto di cui il primo destinatario è l'amministrazione, e, nel caso dei privati, la stessa amministrazione ha poteri valutativi per disporre, nei casi più gravi, anche provvedimenti di autotutela. Fra gli atti ispettivi rivestono un ruolo centrale gli ordini di esibire: documenti, bilanci, corrispondenza, rilasciare copia di atti e documenti. La Corte dei conti ha un generale potere di accesso agli atti, anche a quelli formati durante l'attività di controllo interno, conferito dall'art. 3 commi 8 e 4, l. n. 20/94 (la Corte può chiedere alle PP.AA. e agli organi di controllo qualsiasi atto o notizie), potere pienamente esercitabile anche successivamente alla novella dell'art. 1 comma 6 d.lgs. n. 286/99, secondo cui nei confronti di chi esercita il controllo di gestione, strategico, di valutazione dei dirigenti, non si configura l'obbligo previsto dall'art. 1 comma 3, l. n. 20/1994. Limiti a tale accesso possono essere costituiti sia dall'essere gli stessi oggetto di istruttoria penale (sequestro penale), che da specifiche norme settoriali (es. segreto professionale, industriale, commerciale, bancario), o, più in generale, quando si tratta di atti che ai sensi dell'art. 24 l. n. 241/90 sono soggetti alla segretazione. Il soggetto destinatario degli accertamenti può farsi assistere, nel corso dell'indagine, da consulenti e difensori, a condizione che tale assistenza non comporti intralcio all'iter procedimentale. Un particolare problema si pone in relazione all'acquisizione di documenti contenenti dati sensibili ai sensi dell'art. 22 della legge 31 dicembre 1996 n. 675 e succ. modif. ed integraz. (c.d. legge di tutela della privacy). Le attività di controllo ed ispettive rientrano fra quelle nell'esercizio delle quali gli ispettori possono effettuare i trattamenti dei dati legittimamente detenuti e trattati presso i soggetti controllati, a condizione però che: -siano rilevanti le finalità di interesse pubblico perseguite; -le operazioni siano strettamente necessarie a perseguire le finalità per le quali il trattamento è consentito; -i dati siano pertinenti e non eccedenti l'accertamento. Più problematica si presenta la successiva fase di diffusione, sulla quale, ad eccezione del potere di denuncia, in precedenza menzionato, è necessario assumere accorgimenti adeguati per evitare che la pubblicità di alcune situazioni possa ledere interessi dei singoli. La giurisprudenza amministrativa ha più volte sostenuto la possibilità di effettuare la schermatura di alcuni elementi o nominativi e di stralciare alcune informazioni. Nell'adunanza della Sezione del controllo successivo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato, del dicembre 2000, dove è stata approvata la relazione sul controllo della gestione menzionata, l'amministrazione ha finalmente reso noto di aver fatto molte ispezioni e di aver revocato provvedimenti di concessione dei benefici, quando l'accertamento eseguito aveva dimostrato, o l'inesistenza dell'impresa, oppure la non prosecuzione dell'attività produttiva. La conoscenza in itinere dei fenomeni è possibile, sia grazie agli accertamenti diretti effettuati, che in virtù del particolare procedimento di controllo, previsto per le gestioni fuori bilancio dall'art. 24 l. n. 559/93, norma secondo cui, qualora la Corte dei conti dichiari, nell'ambito di un procedimento di controllo, l'illegittimità di alcune fattispecie, l'amministrazione ha l'obbligo di emanare un provvedimento di rivalutazione, di conferma o di annullamento, da sottoporre al controllo preventivo della Corte dei Conti, gli atti dichiarati illegittimi cessano di avere efficacia se entro sei mesi l'amministrazione non pone in essere i relativi provvedimenti di rivalutazione stabilendo che le conseguenze pregiudizievoli sono assunte in capo al soggetto inadempiente. Questo speciale procedimento, che ha resistito anche a recenti vicende oppressive (il d.lgs. n. 286/99 nella sua iniziale formulazione ne prevedeva la soppressione), si rivela efficace anche sotto il profilo dell'autocorrezione stimolando l'amministrazione a rivedere i propri comportamenti gestori e ad adottare le misure conseguenti in piena autonomia, in un quadro armonico, conforme, altresì, al vigente sistema comunitario ed ai vincoli giuridici da esso derivanti, come previsto dalla L.C. n. 3/2001 e dal disegno di legge costituzionale, oggetto del nostro Convegno. 7. Bibliografia sintetica. 1) JamesHanlon: European community Law (Dottrina e giurisprudenza comunitaria citata) London 2000 (www.sweetandmaxwell.co.uk). 2) Polito Maria Teresa (Magistrato della Corte dei conti) I profili teorici della ispezione amministrativa (Relazione svolta il 1o ottobre 2001 presso il Seminario permanente sui controlli della Corte dei conti -Roma, trasmessa in video conferenza in tutte le Sezioni regionali di controllo esistenti nel territorio nazionale). 3) Trombetta Francesco: a) Sintesi storica delle attribuzioni della Corte dei conti, in Rivista economia e credito, I, 1996; b) Tutela della pubblica finanza: cenni sulla giurisdizione contabile, in Rivista economia e credito, II, 1996; c) Corte dei conti e Magistratura penale. Interdipendenze fra funzioni di controllo e funzioni giurisdizionali, in Rivista di criminologia e psicopatologia forense, 2/96; d) Lineamenti delle Istituzioni comunitarie -Versione italiana ed inglese, n. 2/2001, Giuffrè editore. 4) Giacinto della Cananea, Unione Europea e Finanza Pubblica, in Rivista della Corte dei Conti n. 1/2002. 5) Commissione Europea (Bruxelles 12 maggio 1999 -XX/28/99 -En: Guida all'Audit dei sistemi di gestione e di controllo -Controllo finanziario dei fondi strutturali negli Stati membri).